Tra sportule e riforme a costo zero. Linee per una critica storica della giustizia italiana 

Tra sportule e riforme a costo zero. Linee per una critica storica della giustizia italiana 

Retribuzione dei magistrati, organizzazione degli uffici e politiche deflattive dall’età sabauda alla Repubblica

1. Introduzione: economia della giustizia e trasformazioni istituzionali

La storia della giustizia italiana, dal Regno di Sardegna sino alla Repubblica, è attraversata da una costante tensione tra esigenze di indipendenza del giudice, sostenibilità economica del sistema e controllo del contenzioso. Scelte apparentemente tecniche, come la forma di remunerazione dei magistrati o la distribuzione delle competenze tra giudici di base e giudici superiori, si rivelano in realtà decisioni di “economia politica” della giurisdizione. Esse incidono sulla struttura degli uffici, sull’accesso alla giustizia da parte dei cittadini e sui tempi di definizione delle controversie.

L’evoluzione dalla giustizia “a sportule” ottocentesca alla magistratura stipendiata, dalle giurisdizioni locali dell’età sabauda al giudice unico monocratico, dalle prime forme di conciliazione alla mediazione obbligatoria contemporanea, può essere letta come una lunga transizione in cui lo Stato assume progressivamente su di sé il costo della giustizia, senza però compiere fino in fondo la scelta di considerarla una vera infrastruttura strategica. In questo quadro, la combinazione tra fine delle sportule e “riforme a costo zero” costituisce la chiave critica per comprendere molte delle attuali disfunzioni.

2. Il modello sabaudo

 2.1. La restaurazione del 1814 e il giudice di mandamento

Nel 1814, con il ritorno dei Savoia dopo il periodo napoleonico, il Regno di Sardegna abroga i codici francesi e richiama in vigore le Regie Costituzioni del 1770. Sul piano giudiziario ciò comporta il ripristino dell’architettura tradizionale: senati, tribunali, giudici locali, castellani. Il regio editto 7 ottobre 1814 ridisegna le circoscrizioni e introduce una divisione ordinata in mandamenti, ciascuno con un giudice tenuto a risiedere nel capoluogo e a tenere regolarmente le assise.

La posizione del giudice di mandamento, tuttavia, resta tipica di un assetto di “giustizia di comunità”. Il suo stipendio è formalmente posto a carico delle comunità che compongono il mandamento; a questo si sommano le sportule e i diritti corrisposti dalle parti per atti e provvedimenti. L’economia dell’ufficio si regge quindi su un intreccio di risorse locali e di pagamenti diretti degli utenti. Il giudice è, nello stesso tempo, organo dell’ordinamento sabaudo e figura radicata nel tessuto fiscale e sociale del territorio, in un contesto in cui la linea di confine tra funzione pubblica e interesse economico legato al processo è ancora sfumata.

Quanto alle competenze, il giudice di mandamento e le altre magistrature locali restano ancorati al modello delle Regie Costituzioni: cause di piccolo valore, liti su confini, pagamenti, rapporti tra “gente rustica”, con esclusione delle controversie che superano determinate soglie o che richiedono l’intervento di un giudice ordinario superiore. La giustizia di base è vicina al cittadino, ma la sua sopravvivenza economica dipende, in larga misura, dalla quantità e dalla natura del contenzioso che amministra.

2.2. Il regio editto 27 settembre 1822: competenze e remunerazione

Il regio editto 27 settembre 1822 interviene in modo più incisivo sull’assetto della giustizia inferiore. Sul piano organizzativo, sopprime i Consigli di giustizia, istituisce i tribunali di prefettura e conferma il giudice di mandamento come primo gradino della giurisdizione. Gli attribuisce competenze civili e penali ben definite: in civile, cause personali entro un certo valore, controversie in materia di fondi rustici, usurpazioni di terreni e alberi, liti su acque, canali e fossi, cause di possesso e questioni relative a gabelle e tributi locali; in penale, contravvenzioni ai regolamenti municipali e delitti minori, mentre i reati più gravi sono riservati ai tribunali superiori. Si costruisce così una giurisdizione di prossimità, calibrata sulle esigenze della società prevalentemente rurale del tempo.

Sul piano economico, il regio editto segna una svolta. Abolisce gli antichi diritti di regalìa e incide sul sistema delle sportule, prevedendo per i magistrati stipendi fissi. La retribuzione del giudice non dipende più in via principale dal numero e dal tipo di atti processuali, ma viene definita in termini di salario, determinato normativamente e, almeno in linea di principio, indipendente dal volume di affari. Si compie il passaggio da un modello in cui la giustizia minore è semi-autofinanziata, attraverso ciò che pagano gli utenti, a un modello in cui la giurisdizione entra a far parte, in modo strutturale, della spesa pubblica.

Questo mutamento comporta un duplice effetto: riduce l’incentivo distorto a moltiplicare cause e atti per accrescere gli introiti dell’ufficio e, al tempo stesso, trasferisce sullo Stato (e sulle comunità) l’onere stabile delle retribuzioni. La magistratura inferiore comincia a configurarsi come corpo di funzionari pubblici retribuiti, pur mantenendo ancora un forte radicamento territoriale.

3. Garanzie di status e ordinamento liberale

3.1. La legge del 1851 sull’inamovibilità

Lo Statuto Albertino introduce, tra i principi fondamentali, quello dell’inamovibilità dei giudici, rinviando a una legge successiva la definizione delle sue modalità. La legge 19 maggio 1851 attua questo principio, stabilendo che i giudici togati con nomina stabile non possono essere rimossi, trasferiti o sospesi se non per motivi determinati e mediante procedure previste dalla legge. Restano esclusi dall’area dell’inamovibilità reggenti, supplenti e titolari temporanei.

La funzione tecnica della legge è quella di consolidare l’indipendenza personale del magistrato, completando il processo avviato sul piano economico con l’introduzione degli stipendi fissi. Un giudice che non dipende più dalle sportule, ma da uno stipendio, e che è protetto da arbitrii sui trasferimenti, gode di una posizione più solida rispetto alle interferenze del potere esecutivo e alle pressioni locali. L’inamovibilità non è dunque solo garanzia di status, ma anche presidio indirettamente economico: tutela la stabilità del reddito del giudice e la sua capacità di decidere senza timore di ritorsioni patrimoniali.

3.2. L’ordinamento giudiziario del 1859 e gli stipendi tabellari

Con il regio decreto 13 novembre 1859 e con la legge 20 novembre 1859 sugli stipendi dell’ordine giudiziario, il Regno di Sardegna si dota di un ordinamento giudiziario organico, destinato a diventare il modello dell’Italia unita. L’ordinamento definisce una gerarchia di organi (giudici di mandamento, tribunali di circondario, corti d’appello, corti d’assise, corte di cassazione), fissa requisiti di accesso, incompatibilità, obblighi di residenza, forme di responsabilità disciplinare. Le tabelle allegate (che purtroppo non sono note nell’entità a chi scrive) determinano, per ciascun grado e funzione, lo stipendio annuo e le progressioni.

La magistratura appare ora come un corpo organizzato e retribuito secondo criteri uniformi, inserito nella struttura dello Stato liberale. La giurisdizione non è più solo un potere, ma anche un settore di spesa pubblica ben individuato, soggetto alla programmazione di bilancio. Il processo avviato nel 1822 – sottrarre il giudice alla dipendenza economica dalle parti, sostituendo le sportule con stipendi – può dirsi compiuto: il costo della giustizia, almeno nella componente retributiva, è assunto in via principale dal bilancio statale.

4. Dall’Unità al Novecento: stratificazione, prossimità e centralizzazione

4.1. Conciliatore, pretore, tribunale: un equilibrio instabile

L’Unità d’Italia estende l’impianto sabaudo a tutto il territorio nazionale. La giustizia di base è affidata al giudice conciliatore, competente per le liti di modesto valore, e al pretore, giudice monocratico con competenze più ampie, civili e penali. Sopra di essi, il tribunale (in composizione originariamente collegiale), le corti d’appello e la corte di cassazione articolano il sistema su tre gradi.

Nel tempo, però, questo equilibrio si rivela instabile. Il giudice conciliatore, pur pensato come presidio di prossimità, resta spesso confinato a soglie di valore irrisorie, aggiornate con ritardo rispetto all’inflazione e all’evoluzione dei rapporti economici. Ciò riduce la sua incidenza sul contenzioso “reale”, che tende a collocarsi al di sopra delle sue competenze. Anche il pretore subisce una serie di riforme che ne modificano circoscrizioni, competenze e posizione nella gerarchia, fino al processo che porta, in epoca repubblicana, alla soppressione delle preture tradizionali e alla confluenza nel giudice unico.

Da un punto di vista tecnico, il sistema sembra incapace di stabilizzare una giustizia di prossimità dotata di competenze significative e di risorse adeguate. Gli uffici inferiori restano deboli, mentre tribunali e corti vengono progressivamente caricati di funzioni e di carichi di lavoro, fino a trasformarsi, di fatto, nei terminali quasi esclusivi di gran parte del contenzioso.

4.2. Giudice unico e rischio di imbuto

Nel secondo Novecento, le riforme del processo e dell’organizzazione giudiziaria, soprattutto tra anni Ottanta e Novanta, introducono il giudice unico monocratico di primo grado in luogo del tribunale collegiale per la gran parte delle controversie. La ratio dichiarata è la semplificazione delle strutture decisionali, con l’obiettivo di ottenere più rapidità e maggiore responsabilizzazione del singolo giudice.

In assenza di un parallelo rafforzamento degli organici, di un potenziamento degli uffici di prossimità e di un ridisegno complessivo dei flussi di contenzioso, la scelta produce però un effetto di concentrazione: un numero elevato di affari viene convogliato verso un numero limitato di giudici togati di tribunale. Il giudice di pace, pur introdotto con l’intenzione di ricostruire un presidio di vicinanza al cittadino, rimane spesso limitato nelle competenze e nelle dotazioni; gli strumenti di composizione alternativa faticano a decollare. Il rischio, ampiamente documentato, è quello dell’“imbuto”: la giustizia minore non filtra, la giustizia superiore si ingolfa.

5. Politiche deflattive contemporanee

5.1. Arbitrato, conciliazione, ADR “classici”

Gli strumenti deflattivi “classici”, come l’arbitrato e la conciliazione, sono presenti nell’ordinamento italiano da lungo tempo. L’arbitrato ha trovato impieghi significativi in ambito commerciale e societario, mentre la conciliazione giudiziale è stata prevista in più fasi come momento fisiologico del processo. Tuttavia, questi istituti non hanno mai svolto, perlomeno nel Novecento, in senso pieno, la funzione di pilastri alternativi alla giurisdizione ordinaria. Mancano, per lunghi periodi, sia una cultura diffusa dell’uso di tali strumenti, sia incentivi normativi e fiscali forti che li rendano realmente attrattivi rispetto al giudizio.

5.2. Mediazione e negoziazione assistita: deflazione condizionata

Nel XXI secolo, il legislatore introduce strumenti deflattivi più strutturati: la mediazione civile e commerciale, talora con carattere di obbligatorietà per determinate materie, e la negoziazione assistita tra avvocati. L’impianto tecnico è chiaro: sottrarre al giudice ordinario una frazione del contenzioso, canalizzandola verso sedi di composizione che, almeno nelle intenzioni, dovrebbero essere più rapide e specializzate.

L’applicazione concreta mostra però esiti disomogenei. La mediazione obbligatoria viene percepita, in molti casi, come condizione di procedibilità meramente formale, più che come effettiva opportunità di composizione; la negoziazione assistita conosce una diffusione selettiva, concentrata in alcune materie (ad esempio famiglia e circolazione stradale) e spesso legata a prassi locali. La capacità deflattiva di questi strumenti rimane quindi inferiore al potenziale, anche per la mancanza di politiche di sostegno stabili e di un monitoraggio sistematico degli esiti.

5.3. Vincoli di bilancio e riforme a costo quasi zero

Un tratto ricorrente delle politiche della giustizia in epoca repubblicana è la centralità del vincolo di bilancio. La spesa per la giustizia, pur non trascurabile, è frequentemente considerata comprimibile rispetto ad altre funzioni; gli organici di magistrati e personale amministrativo sono, cronica­mente, inferiori al fabbisogno; gli uffici di prossimità non vengono potenziati in modo adeguato. In questo contesto, molte riforme processuali e organizzative sono concepite con l’obiettivo dichiarato di non aggravare strutturalmente la spesa: si interviene sui riti, sui termini, sui filtri di accesso, ma senza aumentare significativamente le risorse.

Dal punto di vista tecnico, questo significa che gli strumenti deflattivi sono chiamati a svolgere un ruolo di “valvola di sfogo” senza che l’apparato giudiziario venga contemporaneamente ripensato nella sua ecologia complessiva. La conseguenza è una deflazione solo parziale del contenzioso, unita a una persistenza di tempi lunghi e a un sovraccarico dei giudici di merito e di legittimità.

6. Tra sportule e riforme a costo zero: una chiave di lettura critica

Considerata in prospettiva storica, la traiettoria che va dalla giustizia a sportule alla magistratura stipendiata e, da qui, alle riforme contemporanee “a costo zero” suggerisce una chiave interpretativa unitaria. Nel primo modello, il giudice è in parte finanziato dagli utenti: la giurisdizione è, per così dire, un servizio semi‑privatizzato, con rischi seri di mercificazione della funzione e di distorsioni negli incentivi. Nel secondo, il costo della giustizia viene internalizzato nel bilancio pubblico, ma senza un impegno proporzionato a garantire una sufficiente dotazione di risorse e una corretta articolazione dei livelli giurisdizionali.

L’abolizione delle sportule e dei diritti di regalia (discendenti del fredus e del diritto fisso di vendetta di rotariana memoria), l’introduzione degli stipendi fissi e poi tabellari, l’affermazione dell’inamovibilità sono stati passi fondamentali per costruire una magistratura indipendente e professionalizzata. Tuttavia, la mancata conseguente scelta di investire stabilmente in organici adeguati, in una giustizia di prossimità forte e in strumenti deflattivi realmente funzionanti ha finito per scaricare sul giudice unico di tribunale – e, a cascata, sulla corte di cassazione – una mole di contenzioso difficilmente gestibile.

Le riforme più recenti, pur animate da intenzioni deflattive, si sono spesso collocate in una logica di ingegneria procedurale a risorse sostanzialmente costanti, quando non decrescenti. Il risultato è un sistema che, nonostante la formalizzazione di nuove sedi di composizione (mediazione, negoziazione assistita), continua a canalizzare un volume elevato di controversie verso i tribunali, con tempi che restano ampiamente superiori alla media dei migliori ordinamenti europei.

7. Conclusioni: prospettive per una riforma “non gratuita”

Se si assume il punto di vista della tecnica legislativa e dell’organizzazione giudiziaria, una riforma realmente deflattiva e qualitativa richiederebbe, oggi, un salto di paradigma rispetto alla tradizione delle riforme a costo quasi zero. Ciò implica almeno quattro linee di intervento:

1. un rafforzamento strutturale degli organici di magistrati e di personale amministrativo, calibrato sui flussi reali di contenzioso e non su parametri storici ormai superati;

2. una ricostruzione della giustizia di prossimità come livello effettivo e non meramente simbolico: giudici di pace e uffici minori dotati di competenze di valore realistiche, di strumenti adeguati e di un ruolo di filtro sostanziale;

3. un’integrazione sistemica degli strumenti alternativi di risoluzione delle controversie, pensati non come ostacoli formali all’accesso alla giurisdizione, ma come componenti essenziali dell’ecosistema della giustizia civile, sostenuti da politiche di incentivazione e da un monitoraggio rigoroso;

4. un riconoscimento della giustizia come infrastruttura strategica, degna di un investimento pubblico paragonabile a quello destinato ad altri settori chiave per lo sviluppo economico e la coesione sociale.

Solo in una prospettiva di questo tipo il processo aperto nel XIX secolo – sottrarre il giudice alla dipendenza economica dalle parti, costruire un ordinamento gerarchico e dotarlo di garanzie – potrebbe dirsi coerentemente completato. Finché la giustizia sarà considerata soprattutto terreno di intervento normativo a basso costo, la tensione tra indipendenza, sostenibilità e tutela effettiva dei diritti continuerà a tradursi in lentezza e in una percezione diffusa di inefficienza sistemica.

8. Otto tesi conclusive 

1. La transizione dalle sportule agli stipendi fissi ha trasformato il giudice da percettore di entrate legate al contenzioso a funzionario retribuito dallo Stato, spostando sul bilancio pubblico il costo strutturale della giustizia.  

2. Inamovibilità e stipendi tabellari, introdotti nell’Ottocento sabaudo, costituiscono ancora oggi il fondamento tecnico dell’indipendenza della magistratura nell’ordinamento italiano.  

3. La giustizia di prossimità (conciliatore, pretore, oggi giudice di pace) non è mai stata adeguatamente potenziata, rimanendo strutturalmente debole sul piano delle competenze e delle risorse.  

4. L’introduzione del giudice unico di tribunale, senza un parallelo aumento di organici e un vero filtro a monte, ha contribuito a creare un “imbuto” strutturale del contenzioso.  

5. Gli strumenti deflattivi (arbitrato, conciliazione, mediazione, negoziazione assistita) hanno funzionato solo parzialmente, anche per la tendenza a considerarli più come condizioni di procedibilità che come vere alternative.  

6. Le politiche della giustizia in Italia sono state, per decenni, politiche di ingegneria procedurale a risorse sostanzialmente costanti, cioè riforme “a costo quasi zero”.  

7. La lentezza del processo italiano è il prodotto congiunto di fattori culturali (alta litigiosità, uso esteso del triplice grado), organizzativi (gestione degli uffici) e finanziari (sotto-investimento strutturale), non riducibile a un solo elemento.  

8. Una riforma realmente deflattiva e di qualità richiede, oggi, di rompere la logica delle riforme a costo zero, assumendo la giustizia come infrastruttura strategica e investendo su organici, prossimità e ADR in modo stabile e programmato.

9. La riforma costituzionale Meloni nel prisma delle riforme “di vertice” a costo zero

La riforma costituzionale promossa dal governo Meloni si colloca, rispetto al discorso svolto fin qui, non sul piano del servizio giustizia (tempi, accesso, prossimità), ma su quello dell’architettura dei poteri e dell’autogoverno della magistratura.

Essa interviene anzitutto sulla configurazione interna dell’ordine giudiziario: separazione delle carriere tra magistrati giudicanti e requirenti, sdoppiamento e ristrutturazione degli organi di governo autonomo, introduzione di un distinto plesso disciplinare.

Il baricentro della riforma è dunque “chi governa i giudici e i pubblici ministeri” e “con quali pesi reciproci tra magistratura, Parlamento ed esecutivo”, più che “come si organizza il lavoro giudiziario sul territorio”.

Letta nella prospettiva storica che va dalle sportule alle retribuzioni statali e, poi, alle riforme processuali a costo quasi zero, questa riforma presenta due tratti riconoscibili. In primo luogo, è una riforma di vertice: ridisegna gli equilibri tra potere politico e magistratura, incidendo sui meccanismi di composizione e funzionamento degli organi di autogoverno, ma non modifica l’ecologia quotidiana del processo (flussi di cause, ruolo della giustizia di prossimità, gestione concreta degli uffici, utilizzo effettivo degli strumenti deflattivi).

In secondo luogo, è una riforma a basso impatto di bilancio: separare le carriere, creare organi distinti di governo autonomo e ridefinire la disciplina non richiede, in sé, un incremento strutturale di organici o di infrastrutture, ma soprattutto un diverso assetto di poteri.

Sotto questo profilo, la riforma Meloni appare coerente con la tradizione italiana delle grandi riforme istituzionali “senza spesa”: ci si concentra sul ridisegno costituzionale dei rapporti tra magistratura ed esecutivo, senza affrontare i nodi che sono stati indicati come cause principali della lentezza e dell’inefficienza (sotto‑dotazione cronica di risorse umane, depotenziamento della giustizia di prossimità, insufficiente integrazione degli strumenti alternativi, sovraccarico del giudice unico).

In altri termini, mentre il XIX secolo ha compiuto il passaggio dalla giustizia a sportule alla magistratura stipendiata e inamovibile, l’attuale intervento costituzionale non si interroga sul “quanto” e sul “come” investire nella giustizia, ma sul “chi” controlla l’ordine giudiziario e secondo quali contrappesi formali.In questa ottica, il significato tecnico‑sistemico della riforma è duplice.

Da un lato, rafforza il tema, da sempre centrale, dell’equilibrio tra indipendenza della magistratura e responsabilità dei magistrati, spostando l’attenzione su separazione delle funzioni, governo autonomo e disciplina.

Dall’altro, conferma la tendenza a trattare la giustizia prevalentemente come questione di architettura costituzionale, più che come servizio pubblico da rifinanziare e riorganizzare in profondità.

Il rischio, sul piano della politica del diritto, è che ancora una volta si intervenga sul vertice del sistema lasciando sostanzialmente invariata la base: una giurisdizione di prossimità fragile, uffici di merito sovraccarichi, strumenti deflattivi non pienamente valorizzati e, conseguentemente, tempi di definizione che restano strutturalmente troppo lunghi.