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ADR e accesso alla giustizia: una importante sentenza della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo


Il 26 marzo 2015 la Corte dei Diritti dell’Uomo ha emesso all’unanimità una fondamentale sentenza[1] che è passata in giudicato il 26 giugno 2015[2] e dunque è ora suscettibile di essere trasmessa al Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa per essere eseguita[3].

Il primo presidente della Corte di Appello di Parigi il 19 di maggio 2015 ha precisato al riguardo di questa pronuncia[4]: “La Corte ammette che questa restrizione all’accesso diretto del Tribunale persegue uno scopo legittimo che è quello di assicurare risparmi economici al servizio pubblico di giustizia e di aprire la possibilità alle parti di risolvere le differenze senza l’intervento dei Tribunali”[5].

In fatto i ricorrenti Momcilovic ed il loro figlio, cittadini croati residenti a Karlovac, censuravano nel 2011[6] davanti alla Corte dei Diritti dell’Uomo il fatto che, a fronte del diniego di regolare amichevolmente la loro controversia prima di introdurre il giudizio contro lo Stato, il giudice nazionale avesse rifiutato di esaminare l’azione tesa all’indennizzo per la morte di una loro congiunta.

In particolare La figlia  dei Momcilovic era stata uccisa in un bar il 1° aprile 1993 da un soldato croato che era stato condannato per omicidio a 17 anni di carcere.

Nel 1998 i Momcilovic richiesero all’Ufficio del procuratore di Stato, secondo il disposto del Codice militare[7], un tentativo di composizione amichevole che si è rivelato infruttuoso, prima di agire in giudizio, ma i giudici nazionali (Corte Municipale di Zagabria) hanno dichiarato estinto il giudizio stesso (e la sentenza è passata in giudicato) perché l’avvocato che rappresentava Momcilovic non ha presenziato per diverse udienze davanti alla Corte.

Nel 2005 i Momcilovic hanno riproposto la domanda giudiziaria al Tribunale municipale di Karlovac, ma lo stesso, la Corte d’Appello e la Corte Suprema della Croazia l’hanno dichiarata irricevibile perché non avevamo promosso un tentativo di composizione amichevole ai sensi del Codice dei rito prima di depositare la domanda giudiziaria (a nulla rilevando che avessero effettuato la richiesta di composizione amichevole nel 1998 a sensi del Codice militare).

La questione concerneva dunque le norme croate che subordinano l’accesso alla giurisdizione civile contro lo Stato ad un tentativo preliminare di regolare la controversia amichevolmente. Dal 2003 l’articolo 186 del Codice di procedura civile croato prevede, infatti, che chi desidera costituirsi parte civile contro la Repubblica di Croazia deve tentare in primo luogo di raggiungere un accordo davanti alla procura competente ed il deposito della domanda impedisce la prescrizione del diritto vantato[8].

L’esito del giudizio davanti alla Corte dei Diritti dell’Uomo è stato il seguente:  nessuna violazione (da parte dei giudici croati) dell’articolo 6 § 1 (diritto di accesso ad un tribunale) della Convenzione europea dei diritti dell’uomo.

La Corte ha rilevato, in particolare, che la restrizione dei  ricorrenti del diritto di accesso alla giustizia, vale a dire l’obbligo imposto di passare attraverso una procedura di composizione amichevole prima di proporre  azione di risarcimento danni contro lo Stato, era prevista dalla legge (Codice di procedura civile) e perseguiva lo scopo legittimo di evitare una proliferazione di azioni e procedimenti contro lo Stato dinanzi ai giudici nazionali, un approccio questo che è in linea con la economia e l’efficienza giudiziaria.

Anche se i giudici croati hanno rifiutato di considerare la fondatezza del ricorso civile dei ricorrenti in quanto essi non avevano proposto nel 2005 alla Procura il tentativo di composizione amichevole, in base alla legge gli interessati avrebbero potuto sempre proporre il previsto tentativo di composizione amichevole e, in caso di non accordo, depositare una nuova domanda giudiziaria (questa era stata anche l’argomentazione della Corte Suprema croata[9]).

E siccome non l’hanno fatto sono stati essi stessi col loro comportamento ad impedire che i giudici nazionali esaminassero il loro ricorso e decidessero nel merito[10].

L’importanza di questa sentenza sta nel fatto che accoglie i pronunciamenti del Consiglio d’Europa[11] per cui è auspicabile promuovere procedure alternative di risoluzione delle controversie a monte e a valle del processo, per evitare  la congestione dei tribunali.

La Corte dei Diritti dell’Uomo richiama poi a fondamento della sua pronuncia gli orientamenti della Commissione Europea[12].

A giudizio di chi scrive è poi rilevante che la Corte ripercorra il suo orientamento secondo cui  il diritto di accesso alla giustizia non è assoluto e può essere oggetto di restrizioni legittime[13].

Se l’accesso individuale – specifica la Corte – è limitato sia per effetto di legge o in fatto, la Corte esaminerà se la limitazione imposta comprima l’essenza del diritto e, in particolare, se persegua uno scopo legittimo e se ci sia un rapporto ragionevole di proporzionalità tra i mezzi impiegati e lo scopo perseguito da raggiungere. Solo in caso di incompatibilità con questi principi può nascere una violazione dell’art. 6 della Convenzione.

E pertanto alla luce di questa sentenza sarebbe doveroso ed auspicabile che le Corti Superiori del Regno Unito, della Romania, dell’Austria e dell’Italia rivedessero in futuro i loro orientamenti con riferimento al tentativo obbligatorio di mediazione.

La Corte precisa in particolare – ed è qui il punto chiave a mio modesto giudizio – che è vero che ai sensi dell’art. 186 (a), § 5 del Codice di procedura civile croato, i ricorrenti avrebbero dovuto attendere tre mesi in modo che l’Ufficio del Procuratore di Stato competente potesse decidere se raggiungere una soluzione amichevole, prima che avessero la possibilità, in caso di soccombenza, di portare la loro richiesta nei tribunali competenti. ”Tuttavia, la Corte non ritiene che questo periodo sia di per sé irragionevole in quanto la misura alteri l’essenza stessa del diritto di accesso alla giustizia dei ricorrenti. Ciò è particolarmente vero dato che, come già osservato in precedenza (omissis), non ci può essere alcun pregiudizio giuridico per la domanda del ricorrente nel corso della procedura di composizione amichevole, né i ricorrenti hanno specificato in che modo l’obbligo di avviare la procedura di composizione amichevole potesse colpire negativamente colpire i loro diritti[14].

[1] Anche se c’era già stato un precedente conforme: European Court of Human Rights in A č imovi ć v. Croatia of 9 October 2003 and Kuti ć v. Croatia of 1 March 2002.

[2] http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-152990

[3] Cfr. articoli 43 e 44 della Convenzione; cfr. http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/execution/News/CP-26.05.2015_fr.asp

[4] “Tout récemment, la Cour européenne des droits de l’Homme vient de juger, dans un arrêt Momcilovic contre Croatie du 26 mars 2015, que l’objectif d’une disposition législative instaurant, à peine d’irrecevabilité de la demande en justice, une obligation de recourir préalablement à un mode amiable de résolution du diff érend est conforme à l’article 6 § 1 de la Convention européenne. La Cour admet que cette restriction à l’accès direct au Tribunal

poursuit un but légitime qui est d’assurer des économies pour le service public de la justice et d’ouvrir la possibilité pour les parties de résoudre leur différend sans l’intervention des Tribunaux”.

[5] http://www.mediateurseuropeens.org/Les-actes-du-Colloque-de-la-Cour-d-Appel-de-PARIS-La-mediation-Judiciaire-20eme-anniversaire-du-19-mai-2015_a192.html

[6] Ricorso n. 11239/11.

[7] Art. 50 del Codice militare croato.

[8] § 186 (a)

“(1) Il soggetto che intende presentare un ricorso civile contro la Repubblica di Croazia deve prima presentare una richiesta di accordo alla Procura dello Stato competente (omissis).

(3) La richiesta di cui al paragrafo 1 del presente articolo interrompe di diritto il decorso del termine di prescrizione.

(4) Qualsiasi accordo raggiunto tra il richiedente e l’Avvocatura dello Stato di cui al paragrafo 1 di questo articolo è considerato esecutivo.

(5) Se la domanda è stata respinta o nessuna decisione è stata presa entro tre mesi dalla sua presentazione, l’interessato può presentare un ricorso dinanzi al giudice competente.

(6) Il tribunale dichiara irricevibile il ricorso contro la Repubblica di Croazia presentato prima della decisione sulla richiesta di accordo, o depositato prima della scadenza del termine di cui al paragrafo 5 del presente articolo.

(omissis)

[9] “Va notato che l’obbligo procedurale per la ricevibilità di un ricorso ai sensi della sezione 186 (a) del Codice di procedura civile, e l’osservanza dei giudici di merito di tale disposizione, non rappresentano una violazione del diritto di un attore di accesso alla corte. Questo perché il ricorrente, conformandosi a tale disposizione, non perde alcun diritto di rivendicare [danni] poiché, ad esempio, la presentazione di una richiesta di composizione interrompe il decorso del termine di prescrizione di legge ([articolo 186 (un )] §  3) e l’attore può presentare un ricorso in tribunale, se la Procura di Stato respinge la richiesta [di composizione] o non decide entro tre mesi dalla data in cui è stata presentata ([articolo 186 (a)] § 5)”.

[10] Così precisa la Corte: “However, the applicants failed to avail themselves of this opportunity and thus essentially brought about a situation in which they prevented the domestic courts from determining the merits of their case”.

[11] Recommendation No. R (86) 12 of the Committee of Ministers to Member States concerning measures to prevent and reduce the excessive workload in the courts of 16 September 1986; The Recommendation Rec(2001)9 of the Committee of Ministers to member states on alternatives to litigation between administrative authorities and private parties of 5 September 2001

[12] “33 . The European Commission for the Efficiency of Justice (CEPEJ) in its Report on “European judicial systems – Edition 2014 (2012 data): efficiency and quality of justice”, published on 9 October 2014, noted that the application of the alternative dispute resolution (ADR) mechanisms, depending on the way in which it is conducted, can improve the efficiency of justice by reducing the courts’ workload, as well as improving the quality of the response to the citizens by offering them an opportunity to resolve a dispute and limiting its prejudicial consequences and cost or (and) attenuating the contentious situation brought before the court”.

[13] Golder, cited above, § 39; TolstoyMiloslavsky v.the United Kingdom, 13 July 1995, §§ 62‑67, SeriesA no.316-B; and Stubbings and Others v. the United Kingdom, 22October 1996, §§51‑52, Reports of Judgments and Decisions 1996‑IV

[14] This is particularly true given that, as already observed above (see paragraph 52 above), neither can there be any legal prejudice for the applicant’s claim during the friendly settlement procedure nor have they specified in what manner the requirement to institute the friendly settlement procedure adversely affected their rights.

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